Bewonersparticipatie rondom zonneparken en windmolens in gemeentelijk beleid
Gemeenten beslissen op welke plekken zonneparken en windmolens ontwikkeld mogen worden. Ook kunnen ze voorwaarden stellen over het betrekken van de lokale bewoners en ondernemers, ofwel participatie, zodat die mee kunnen profiteren van de lokaal opgewekte energie. Deze aanpak leggen de gemeenten vast in beleidsvisies en toetsingskaders. In dit artikel lees je over de context van die gemeentelijke beleidskaders, toegelicht met voorbeelden.
Belangrijkste conclusies in dit artikel:
- Gemeenten beslissen over locaties en voorwaarden voor wind- en zonneparken.
- De helft van de gemeenten in Drenthe, Groningen, Overijssel hebben al een beleidsvisie- en kader voor zonneparken.
- Beleidskaders kunnen de positie van lokale initiatieven en bewoners versterken.
- Soms beperkt dit grootschalige ontwikkeling, wat ook coöperaties raakt.
- Er zijn nog juridische discussies gaande tot in hoeverre gemeenten en provincies mogen sturen.
Gemeenten willen dat zonneparken zorgvuldig in het landschap worden ingepast en dat ze duurzaam zijn. Daarnaast willen ze ook dat de zonnepanelen winst opleveren voor de bewoners in de omgeving en dat die mensen nauw worden betrokken bij het ontwikkelproces. Deze uitgangspunten versterken de positie van lokale energie-initiatieven die een gezamenlijk opwekproject willen ontwikkelen, ten opzichte van commerciële ontwikkelaars van buiten de regio.
Beleidskaders zijn een instrument voor gemeenten waarmee ze kunnen besluiten of ze wel of geen toestemming geven aan een initiatiefnemer om een zonnepark of windmolen te bouwen. Als een gemeente eigenaar is van een stuk grond of dak, kan ze ook bij de 'gronduitgifte' aanvullende voorwaarden stellen, of de ontwikkeling van de opwekinstallatie zelf op zich nemen.
Gemeenten goed op weg met beleid over zonneparken
Uit een globale verkenning, uitgevoerd begin 2020, blijkt dat meer dan de helft van de gemeenten in de provincies Drenthe, Groningen, Overijssel en Zeeland een beleidsvisie- en kader voor zonneparken heeft vastgesteld. Meerdere gemeenten kiezen vervolgens voor een tenderprocedure, ook wel 'uitnodigingskader' genoemd, om te bepalen welke initiatiefnemers een zonnepark mogen realiseren. Dit doen ze aan de hand van een aantal harde randvoorwaarden en een puntensysteem.
In Limburg hebben de gemeenten Beesel, Venray en Leudal zo’n tender of uitnodigingskader uitgeschreven. Lokaal eigendom weegt mee in het puntensysteem, maar is geen harde randvoorwaarde (in Beesel maximaal 30 van de 100 punten). Ook in de provincie Utrecht (gemeente Utrecht, Houten, Bunnik, Wijk bij Duurstede) is hiervan sprake.
Gevolgen van gemeentebeleid voor energiecoöperaties
Wat is in de praktijk de uitwerking van de beleidskaders en tenders voor energiecoöperaties? Het is nog te vroeg om daar algemene uitspraken over te doen, maar in ons onderzoek voor de Lokale Energie Monitor 2020, kregen we positieve geluiden door uit het veld.
Zo geven coöperaties aan dat de beleidskaders de positie van lokale initiatieven en bewoners versterken in relatie met commerciële ontwikkelaars. Ze worden regelmatig benaderd door commerciële initiatiefnemers die een burgercoöperatie bij hun plannen willen betrekken. “We zijn in beeld en zitten aan tafel”, zo drukt iemand het uit.
Tegelijkertijd kunnen de kaders ook beperkend werken, merken coöperaties uit de Eemsdelta in Groningen op in hun zienswijze op de ontwerpvisie. De gemeenten stellen zodanig strenge voorwaarden aan de ruimtelijke inpassing, landschappelijke kwaliteit en de omvang van zonneparken, dat er vrijwel geen grootschalige ontwikkeling meer mogelijk is.
De coöperaties willen onder voorwaarden ook grootschalig kunnen ontwikkelen. Ze zien namelijk ook economische kansen voor de regio, want de wind- en zonneparken leveren inkomsten op voor de gemeenschappen. Een tenderprocedure kan ertoe leiden dat een initiatief van commerciële partijen de voorkeur krijgt en een initiatief van lokale coöperaties naast het net vist.
Praktijkvoorbeeld: energiecoöperaties in Leudal
Naast het net vissen, dat overkwam coöperaties in Leudal, Limburg. Zij verkrijgen (mogelijk) geen medewerking van de gemeente voor een coöperatief zonnepark. De gemeente geeft in het beleidskader aan te streven naar 50% lokaal coöperatief eigendom en weegt dat mee in de tenderprocedure, maar in de beoordeling kunnen andere aspecten uiteindelijk toch zwaarder wegen.
Teleurgesteld
De samenwerkende coöperaties in Limburg zijn teleurgesteld over de gang van zaken. Ze stellen dat de keuze voor lokaal eigendom in het beleidskader gemaakt moet worden en niet in het tenderproces. “Een initiatiefnemer moet als allereerst kunnen aantonen dat het project 50% coöperatief is, voordat het op basis van een puntensysteem beoordeeld en vergeleken wordt”, vertellen ze.
Over de nieuwe beleidskaders merken de Limburgse coöperaties op dat er geen voorwaarden zijn opgenomen om grondspeculatie tegen te gaan. In de eerste beleidskaders van 2015 was dat wel het geval: de gemeenten stelden dat alle grondeigenaren in de buurt van een project een eerlijke vergoeding zouden krijgen. Dat is niet overgenomen in de nieuwe Limburgse beleidskaders. De Limburgse coöperaties zien dat dit leidt tot ‘grondspeculatie’ en hoge grondvergoedingen aan de grondeigenaren waardoor er weinig overblijft voor de omgeving.
Juridische discussies over beleidskaders
Er is ook nog de nodige discussie over de juridische grondslag van de beleidskaders en de afwegingen die gemeenten maken. Eind 2019 concludeerde de Noordelijke Rekenkamer dat het de provincies aan bevoegdheden ontbreekt om participatievoorwaarden af te dwingen.
Anderen, waaronder belangenvereniging Energie Samen, geven aan dat overheden wel degelijk kunnen sturen met beleid. Dat moet gebeuren aan de voorkant van het projectontwikkelproces, voordat de gemeente een verzoek krijgt tot planologische medewerking van een initiatiefnemer. Hiermee onderstrepen zij het belang van een beleidsvisie en beleidskaders voor zonne-energie.
Deze discussies raken de praktijk van energiecoöperaties. Hieronder een voorbeeld.
Praktijkvoorbeeld: Terheijden
De lokale energiecoöperatie Traais Energiecollectief uit het Noord-Brabantse Terheijden kreeg met tegenslag te maken. Eind oktober 2020 werd de vergunning voor hun nieuwe zonnepark nietig verklaard door de rechter. Een projectontwikkelaar had bezwaar gemaakt tegen de vergunning, omdat onduidelijk was op basis van welke afwegingen de gemeente haar besluit had genomen.
De vergunning was verleend in de periode dat de gemeente een nieuw beleidskader had vastgesteld dat minder ruimte liet voor zonneparken dan daarvoor. Aanvragen die in de tussentijd binnenkwamen, werden behandeld met een overgangsregeling. Het coöperatieve zonnepark kreeg een vergunning, en vier plannen van de ontwikkelaar niet. Dat was meten met twee maten, vond de ontwikkelaar. De rechtbank stelde hem in het gelijk. De coöperatie ondervindt nu aanzienlijke vertraging. De vergunning was destijds overigens verleend zonder bezwaren van de inwoners.
De gemeente als eigenaar, namens of met de lokale omgeving
Soms besluit een gemeente om zelf een zonnepark te ontwikkelen en op deze manier de baten lokaal te houden. In dat laatste geval is er geen sprake van coöperatief eigendom van de lokale omgeving, wel van lokaal eigendom van een lokale partij. Dit is relevant voor burgercoöperaties, omdat de ambities en de rol van de gemeente de ruimte voor het burgerinitiatief mede bepaalt.
Hieronder een aantal voorbeelden.
Voorbeelden zonneparken in eigendom van de gemeente
- In Ameland is de gemeente mede-eigenaar van een groot zonnepark, samen met Eneco en de lokale energiecoöperatie. Iedere partij heeft een derde van de aandelen.
- De gemeente Midden-Drenthe besloot in 2019 om het Zonnepark Leemdijk in Smilde zelfstandig te ontwikkelen en in eigendom te nemen. Dit zonnepark is in 2020 in productie genomen. De opbrengsten gaan naar een duurzaamheidfonds. De lokale coöperatie Duurzame Smildes had dit zonnepark graag overgenomen, zoals met het vorige College was besproken, maar het nieuwe College wilde het echter liever in eigen beheer houden. De coöperatie kan de zonnestroom aan haar leden leveren via Energie VanOns.
- In Twente, Overijssel zijn twee gemeenten 100% eigenaar van zonneparken. Gemeente Hof van Twente is eigenaar van Zonnepark Entersestraat via het eigen ontwikkelbedrijf Zuiver Hof van Twente. De gemeente Twenterand is eigenaar van Zonnepark Oosterweilanden dat zij namens de gemeenschap exploiteert. De opbrengsten komen ten goede aan de gemeenschap.
- De gemeente Groningen maakt zich op om grootschalige zonneparken in eigen beheer te ontwikkelen ten bate van de gemeenschap. Zij wil dit samen met de omgeving oppakken. In november 2020 stelde de gemeente een ontwerp-beleidskader Zonneparken vast, met nieuwe locaties voor zonneparken en voorwaarden waaraan initiatieven moeten voldoen. Voor kleinere zonneparken moet de omgeving voor minimaal 50% mee kunnen doen. De grootschalige zonneparken, groter dan 10 hectare, ontwikkelt de gemeente zelf, in samenspraak met de omgeving. Deze gebieden zijn grotendeels in bezit van de gemeente.
