Verslag kennissessie warmte #2.1: Kansen voor warmtecoöperaties binnen Warmtewet 2
De nieuwe Warmtewet 2 biedt kansen voor warmtecoöperaties, maar er zijn ook risico’s en knelpunten die moeten worden aangepakt. Dat is de conclusie van de kennissessie van HIER opgewekt en Buurtwarmte over de kansen voor warmtecoöperaties binnen de Warmtewet 2 van 7 mei 2020. Het webinar kende bijna zestig deelnemers van bewonersinitiatieven, gemeenten, netwerkbedrijven en andere partijen. De bijeenkomst bestond uit een toelichting op de nieuwe wet door Femke Heine, beleidsmedewerker van het ministerie EZK, een toelichting op de positie van Energie Samen door Kirsten Notten en deelsessies waarin de kansen en knelpunten van de nieuwe wet werden besproken.
Noot: Femke Heine benadrukte dat de door haar gepresenteerde ideeën voor uitzondering voor kleine collectieve warmtesystemen op dit moment ambtelijke denkrichtingen zijn die nog niet zijn afgestemd met de minister en dus nog kunnen wijzigen.
Kernpunten nieuwe warmtewet
De nieuwe warmtewet is nodig omdat warmtelevering een belangrijk alternatief is voor aardgas. Er is een nieuw regulerend kader nodig om zorgvuldige gemeentelijke besluitvorming en investeringen door warmtebedrijven mogelijk te maken, en zo het vertrouwen in collectieve warmtelevering te laten groeien.
De wet kent drie pijlers: marktordening, tariefregulering en verduurzaming. De oude aanpak voor tariefregulering via Niet Meer Dan Anders (NMDA) is op termijn niet houdbaar, omdat de rol van aardgas steeds kleiner wordt en er ook geen relatie is tussen de gasprijs en de kosten van een warmtenet. EZK wil toe naar een meer kosten gerelateerde benadering. Daarvoor worden boekhoudkundige regels ontwikkeld (Regulatory Accounting Rules), op basis waarvan de ACM een meer op kosten gebaseerd tarief kan vaststellen. Het uiteindelijke doel is een volledig kosten gerelateerde benadering.
De nieuwe wet gaat ook een verplicht duurzaamheidsplan eisen gericht op nul uitstoot in 2050. Deze punten kunnen mogelijk binnen de wet, of anders via een AMVB worden geregeld.
Warmtekavel en warmtebedrijven
Het basisidee van de marktordening is dat gemeenten de regie krijgen. Zij kunnen warmtekavels vaststellen en via een transparante procedure een warmtebedrijf aanwijzen. Een warmtekavel is een aaneengesloten gebied waar mogelijk voor warmte als alternatief wordt gekozen. De criteria voor de vaststelling van het warmtekavel sturen zo veel mogelijk op zo groot mogelijke kavels. De reden hiervoor is dat volgens EZK schaalvoordelen bijdragen aan kosteneffectiviteit, leveringszekerheid en de optimale benutting van warmtebronnen in de regio. Om deze aspecten te borgen wordt een toetsingskader in de wet opgenomen. De provincie controleert of de warmtekavel binnen de Regionale Energiestrategie (RES) past.
De gemeente wijst eerst een warmtebedrijf aan, voordat zij het uitvoeringsplan en omgevingsplan opstelt. EZK kiest voor deze volgorde omdat alleen warmtebedrijven echt grondige kennis hebben van warmtenetten. Hun betrokkenheid bij het uitvoeringsplan is daarom essentieel.
Diverse soorten warmtebedrijven zijn denkbaar. Het kan gaan om een bestaand warmtebedrijf (privaat en publiek), een gemeentelijk bedrijf of ook een coöperatie. Ook zijn joint ventures mogelijk van deze partijen. In de Warmtewet 2 komen criteria te staan waaraan een warmtebedrijf moet voldoen.
Het warmtebedrijf krijgt een belangrijke wettelijke taak. Het bedrijf moet iedereen aansluiten die dat wil en krijgt een integrale verantwoordelijkheid voor duurzaamheid en leveringszekerheid. Anderzijds wordt ook vastgelegd dat het warmtebedrijf zijn kosten terug moet kunnen verdienen.
Ideeën ontheffingen kleine collectieve systemen
Kleine collectieve systemen, die nu op meerdere plaatsen worden ontwikkeld passen meestal niet binnen deze aanpak. Om deze toch mogelijk te maken ontwikkelt EZK het idee van een ontheffingsstelsel: de gemeente kan een ontheffing verlenen voor een bepaald gebied op het verbod van leveren van warmte zonder aanwijzing. Dit gebied kan zowel binnen als buiten een warmtekavel liggen. Daarvoor geldt wel een aantal criteria:
- Maximaal 500 aansluitingen (kleinverbruikers).
- Het is aannemelijk dat het warmtebedrijf het warmtesysteem conform gebiedsplan technisch financieel en organisatorisch kan uitvoeren.
- Het is aannemelijk dat warmtebedrijf aan haar wettelijke taken kan voldoen.
- Het warmtebedrijf moet eigenaar zijn van het warmtenet.
- Er zijn geen significante negatieve effecten op de aanleg en exploitatie warmtesysteem van aangewezen warmtebedrijf (ook toekomstige situatie).
- Het gebied mag niet verbonden zijn met een ander klein collectief systeem zodat het in feite één groot collectief warmtesysteem is. Koppeling aan het grotere net voor piekregeling wordt wel mogelijk.
De wettelijke taken van het warmtebedrijf komen grotendeels overeen met de taken bij een groot systeem. Wel komen er minder administratieve lasten op het gebied van tariefregulering en versimpelde boekhoudregels, die de ACM kan controleren. De monitoringsrapportage voor leveringszekerheid en duurzaamheid moet om de 3-5 jaar.
Het idee is dat de ontheffingshouder zelf de tarieven mag vaststellen, gebaseerd op werkelijke kosten en redelijk rendement (vastgesteld door ACM). Controle vindt plaats door een registeraccountant. Er komen eisen aan de transparantie over de kosten richting verbruikers. En een optie is dat de ACM op verzoek van verbruikers een toets op de tarieven mag doen.
Tot slot komt er overgangsrecht, waarbij alle bestaande collectieve warmtesystemen automatisch een warmtekavel met een aangewezen warmtebedrijf worden. Als het een klein collectief warmtesysteem is, kan het warmtebedrijf een ontheffing aanvragen. (Dit is in zijn voordeel want minder administratieve lasten.) Deze wordt dan altijd verleend als het een klein warmtesysteem is met 500 aansluitingen of minder.
De tekst gaat onder de foto verder.
Buurtwarmte, nieuwe dienst van Energie Samen
Energie Samen pleit voor een eigen positie van warmte-gemeenschappen. Deze zijn verenigd in Buurtwarmte. Er zijn nu 50 initiatieven bij aangesloten met een bereik van 30.000 huishoudens. Een eigen positie is nodig om ook bij warmte te komen tot 50% eigendom. In de nieuwe wet is een duidelijk onderscheid nodig tussen marktpartijen enerzijds en groepen burgers, gemeente & kleine ondernemingen anderzijds. In de ogen van Energie Samen is het de vraag of commerciële monopolies voor basisbehoeften mogelijk zijn.
Warmteschappen, zoals Energie Samen ze noemt, leveren ook veel op. Ze geven maatschappelijke waarde en dragen bij aan de lokale economie. Bovendien realiseren ze draagvlak bij bewoners door aan te sluiten op behoeften en versterken ze sociale cohesie en zeggenschap, ook bij middengroepen en kwetsbare groepen.
De erkenning van warmteschappen sluit ook aan bij de Europese richtlijn voor Hernieuwbare Energie gemeenschappen. Nederland moet deze uiterlijk in 2021 omzetten in wetgeving.
Warmteschap
Een Warmteschap is een juridische entiteit met vrijwillige en open deelname waarover leden of aandeelhouders (personen, lokale autoriteiten als een gemeente, kleine bedrijven) feitelijk zeggenschap hebben. Ze is democratisch georganiseerd. Het hoofddoel is maatschappelijke waarde te creëren voor leden en het gebied, (profit for purpose). Een warmteschap is niet winst gedreven en de meerderheid van de leden of aandeelhouders zijn gevestigd in het leveringsgebied van de warmte energiegemeenschap.
Warmteschap in de warmtewet 2
Energie Samen heeft een aantal voorstellen geformuleerd om de positie van het warmteschap in de warmtewet vast te leggen:
- Warmtecoöperaties moeten een voorkeursrecht krijgen voor een periode van bijvoorbeeld 2 jaar om een plan te maken.
- Er is een regeling nodig voor financiële steun voor warmteschappen en een garantiefonds voor de langjarige financiering van de exploitaties van collectieve warmtesystemen door Warmteschappen tegen lage rentes.
- Bewoners kunnen invloed uitoefenen op bedrijfsvoering van warmtebedrijf, ook als zij er geen (mede-)eigenaar van zijn.
- Binnen één warmtekavel moet ruimte komen voor meerdere kleinschalige warmtevoorzieningen (van 10-20 woningen) die in collectief verband geëxploiteerd worden.
- Een warmtebedrijf mag alleen een maatschappelijk rendement hebben.
- Bewoners mogen zelf in overleg met de gemeente de omvang van een warmtekavel vaststellen
- De aanwijzing van een warmtekavel geldt voor bepaalde tijd, zodat warmteschappen later alsnog de ontwikkeling en exploitatie op zich kunnen nemen.
Energie Samen heeft twee discussienotities opgesteld waarin deze punten nader worden uitgewerkt.
De tekst gaat onder de foto verder.
Discussie
In de discussie kwam naar voren dat het wetsvoorstel zeker aanknopingspunten biedt. Het is positief dat EZK serieus nadenkt over kleine collectieve systemen en hiervoor een aparte regeling overweegt. Er is veel steun voor diverse onderdelen van het wetvoorstel, zoals de eis voor een maatschappelijk rendement, al is er wel meer duidelijkheid nodig over wat hiermee wordt bedoeld.
En er is ook waardering voor de keuze dat er een aansluitplicht komt voor alle bewoners binnen een kavel. Zo kan cherry picking worden voorkomen, waarbij een warmtebedrijf alleen enkele kantoren en blokverwarmingsflats aansluit in een wijk en daarmee de business case voor een collectieve aanpak veel lastiger maakt. Tegelijkertijd waren er veel vragen en punten van kritiek.
Top-down en draagvlak
De aanpak is op het eerste gezicht heel erg top-down. Dat is een risico voor het draagvlak. Warmtenetten hebben al jaren een slechte naam bij veel bewoners. Bewoners krijgen te maken met een monopolist. De tariefstructuur is onvoldoende duidelijk. Er is vaak discussie over duurzaamheid.
Je ziet bij bewonersinitiatieven op wijkniveau een kentering in deze opvatting. De meeste bewonersinitiatieven vinden een warmtenet aantrekkelijker dan warmtepompen, vanwege de kosten en vanwege het grote verschil in investeringen in de woning. Een belangrijk criterium voor bewonersinitiatieven is wel dat zij als afnemers zeggenschap houden over het warmtenet. Als dan al bekend is welke partij in de wijk het warmtenet mag aanleggen, kan dat contraproductief werken.
Huidige praktijk en wijkaanpak
De aanpak om te kiezen voor grote kavels sluit niet aan bij de huidige praktijk waarbij gemeenten kiezen voor een wijkaanpak en voor aanbesteding per wijk. Dit is ook de aanpak die wordt gekozen bij de startmotor van de woningcorporaties.
Het voorstel is afgestemd met het ministerie van BZK. Toch is er discussie of de aanwijzing van grote kavels aansluit bij de aanpak van BZK. In de Kamerbrief over de uitwerking van het Klimaatakkoord voor de gebouwde omgeving van december 2019 staat dat de gemeente in de Transitievisie Warmte opties aangeeft per wijk of buurt en vervolgens in samenspraak met bewoners, gebouweigenaren, netbeheerders en andere stakeholders een uitvoeringsplan opstelt. Aan de hand hiervan maakt ze pas een keuze voor het definitieve warmtealternatief. Wanneer de gemeente voor buurten of wijken de keuze maakt voor een collectief warmtesysteem stelt ze vervolgens een warmtekavel vast en selecteert ze een warmtebedrijf. Dit is dus meer een bottom-up aanpak.
Onduidelijk is ook hoe alles in de tijd verloopt. Wanneer worden de nieuwe monopolies verdeeld? De Transitievisie Warmte moet in 2021 klaar zijn, terwijl de definitieve Warmtewet 2 er pas in 2022 is.
500 Aansluitingen
Het aantal van 500 aansluitingen sluit mogelijk aan bij het register van ACM (waaruit blijkt dat bijna alle aangemelde kleine collectieve warmtesystemen minder dan 500 aansluitingen hebben) en ervaringen uit het verleden, maar niet bij de huidige praktijk van bewonersinitiatieven. In Amsterdam hebben alle wijkinitiatieven meer dan 1.000 aansluitingen. Spaargas in Haarlem mikt op 1.200 aansluitingen en ook in bijvoorbeeld Groningen en Wageningen gaat het om meer dan 500 aansluitingen.
Zoet en zuur mengen
De nieuwe wet roept een aantal vragen op over het socialiseren van kosten. Hoe werkt dit in de wet? Kan een warmtebedrijf binnen een kavel rekenen met verschillende kosten, omdat de kosten van een aansluiting kunnen verschillen? En hoe werkt dit als je per wijk een warmtenet aanlegt? De kosten hiervan kunnen verschillen. Betekent dit dat je in verschillende wijken verschillende kosten moet rekenen of moet je dit socialiseren?
Duurzaamheid
Hoe zit het met de duurzaamheidseisen? Mag je bijvoorbeeld voor de leveringszekerheid of voor de verwarming tijdens de piek gebruik maken van aardgas? Femke geeft aan dat dit mogelijk is. De wet is gericht op elk jaar wat minder CO2/GJ. Het gaat erom dat je daar binnen blijft. Gaat het bij duurzaamheid alleen om minimumeisen of zijn er ook voordelen als je daar ruim onder blijft. In het huidige voorstel is daar niet in voorzien.
Samenwerkingsverbanden
Bij de ontwikkeling van kleine collectieve systemen is vaak sprake van samenwerkingsverbanden tussen bewonerscoöperaties en andere partijen, zowel marktpartijen als netwerkbedrijven en ook gemeenten. In een dergelijke samenwerking kunnen risico’s worden gedeeld en kan de partner bijvoorbeeld het net aanleggen. De bewonerscoöperatie betaalt dan een jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van het net. Het voordeel hiervan is dat de aanpak hierdoor financieel haalbaar wordt. De eis dat het net in handen moet zijn van de ontheffingshouder lijkt een dergelijk samenwerkingsverband te blokkeren. Dat kan het einde betekenen van veel initiatieven. Een ingewikkelde vraag bij samenwerkingsverbanden is wel hoe de integrale verantwoordelijkheid er in de praktijk uit ziet.
Inspraak
Een deel van de bewonersinitiatieven kiest mogelijk niet voor (mede)eigenaarschap, maar wil wel een bepaalde vorm van inspraak als afnemers van de warmte. Het huidige wetsvoorstel voorziet niet in deze mogelijkheid, maar sluit deze ook niet uit. Warmtebedrijven en bewoners kunnen hier zelf afspraken over maken. In bijvoorbeeld Zweden is ervaring opgedaan met prijsdialogen met kleinverbruikers. Deze dialogen kunnen worden uitgebreid met de thema’s duurzaamheid, de kwaliteit van de dienstverlening en transparantie. De Zweedse ervaring is dat deze dialogen niet echt leiden tot andere prijzen, maar wel tot meer draagvlak.
Rol gemeenten
In de discussie kwam een aantal keren de rol van gemeenten aan de orde. Welke eisen kan een gemeente stellen bij een aanwijzing van een warmtebedrijf of het verlenen van een ontheffing. Kan de gemeente bijvoorbeeld lokaal eigenaarschap of samenwerking met bewonersinitiatieven (in de wijken waar deze zijn) en zaken als transparantie en duurzaamheid meenemen als voorwaarde voor de toekenning van een warmtekavel? Hoe ziet dat er in de praktijk uit? Duidelijk is dat hier meer discussie over nodig is.
Internetconsultatie
Het wetsvoorstel zal naar verwachting vóór de zomer worden gepubliceerd. Daarna komt er een internetconsultatie die zes weken duurt. Dan kan iedereen reageren. Dat kan leiden tot veranderingen in de wet. Als er bijvoorbeeld veel reacties komen dat het getal van 500 aansluitingen te laag is kan dat veranderen.
Relevante Documenten en Artikelen
- Presentatie Femke Heine
- Presentatie Kirsten Notten
- Discussiestuk Energie Samen Warmtewet 2
- Kamerbrief over voortgang wetstraject Warmtewet 2
- Kamerbrief over de uitwerking Klimaatakkoord gebouwde omgeving december 2019
- SEO en Ecorys: Regulering van de Nederlandse warmtevoorziening, analysekader en beleidsadvies
Dit onderzoek in opdracht van Netbeheer Nederland concludeert dat het warmtemarktbeleid meer ruimte moet laten voor verschillende marktmodellen, vooral als deze innovatie bevorderen. Netbeheer Nederland benadrukt op basis van dit onderzoek dat de Warmtewet 2 niet gericht moet zijn op het reguleren van één type warmtebedrijf, maar juist ruimte moet bieden aan diversiteit en innovatie.
Dit rapport vormt een belangrijke basis voor de nieuwe Warmtewet. Het biedt een analyse van de huidige markt. Het geeft een onderbouwing van de keuze om per kavel te werken met één partij die integraal verantwoordelijk is en niet te werken met open netten. Het beschrijft hoe in andere landen de warmtemarkt wordt gereguleerd en schetst alternatieven voor tariefregulering.
